引言

养老金是指由国家推出的一项退休养老福利，目的是使退休后公民的晚年生活能够得到保障，满足基本生活需要的一种长效机制。1889年德国建立起世界上第一个公共养老金计划，标志着养老金制度的正式诞生，随后公共养老金制度在世界范围内迅速推广开来。引入基本养老金制度，是让公民通过自己的努力投入和国家的帮助，从主要依靠他人养老走向主要依靠自己自助养老，获得个人在老年生活中的经济上的自由和解放。

根据联合国《2022年世界人口发展》报告，全球总和生育率 从1990年3.3下降至2021年2.3，并在2050年降至2.1。世界65岁及以上人口占总人口比例由2022年的9.7%，增长到2030年11.7%，并在2050年达到16.4% ，占比将近是2022年的二倍。在全球老龄化不断加深的背景下，养老金是社会保障的最重要组成部分，养老金所占资金额比例最大，影响也最为深远。在养老金改革过程中，国际组织也深度参与养老金改革，是全球治理的重要议题。

一、 全球养老金改革工作现状

（一） 国际组织积极参与全球养老金改革治理

养老金改革问题是各个国家主权范围内的事务，应由各国具体负责实施。但是在实践过程中，由于一国缺乏其他国家实施养老金改革的经验，使得在改革过程中难以明确重点和难点，也就难以获取改革的“抓手”。在全球养老金改革过程中，国际劳工组织、世界银行、国际货币基金组织、国际社会保障协会、经济合作与发展组织等都深度参与改革工作，尤其是国际劳工组织和世界银行。

（二） 国际组织参与全球养老金改革治理的主要理念

国际劳工组织和世界银行是公认的在养老金政策上影响力最大、观点分歧最为突出的两个组织，代表了两种不同的福利政策价值观 。

1、国际劳工组织关于养老金改革的主要理念

国际劳工组织更加关注社会目标，将社会保障视为人人应该享有的基本人权，强调国家的责任和社会契约，主张通过公共养老金制度提供老年收入保障和减少不平等。

2、世界银行关于养老金改革的主要理念

世界银行更加强调通过经济发展来减少贫困，主张补缺式福利制度模式，强调个人的责任，关注提高再分配的效率和降低养老金制度的公共支出，推动养老金制度向市场化方向改革。

（三） 全球养老金改革的主要治理标准

衡量全球养老金水平有明确的国际标准。国际劳工组织（ILO）有四个正式文件涉及养老金标准，一是1952年第102号《社会保障（最低标准）公约》[Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102)]，其中列示养老金最低标准为平均工资的40%；二是1967年第128号《残疾、老年和遗属津贴公约》[Invalidity, Old-Age and Survivors' Benefits Convention, 1967 (No. 128)]，其中列示养老金的最低标准为平均工资的45%；三是1967年第131号《残疾、老年和遗属津贴建议书》[Invalidity, Old-Age and Survivors' Benefits Recommendation, 1967 (No. 131)]在“津贴 22”的建议中，提出第128号公约“附表列举的百分比应提高十个百分点”，即达到平均工资的55%。四是2012年第202号《关于国家社会保护底线的建议书》[Social Protection Floors Recommendation, 2012 (No. 202)]，该建议书致力改善发展中国家社会保障覆盖面和保障程度严重不足的情况，对经济不发达国家逐步建立起基本水平的全民社会保障起到了重要推动作用 。

（四） 全球养老金改革投入的主要资源

1、提供专业技术咨询建议

世界银行、国际货币基金组织等机构凭借拥有经验丰富的专家积极为养老金改革提供技术咨询。例如1993年世界银行为秘鲁养老金改革提供技术支持和建议；1994年联合国开发署为阿根廷的养老金改革提供技术支持援助；1999年世界银行经济学家任任波兰养老金改革负责人；2002年，国际货币基金为克罗地亚养老金改革提供技术咨询建议 。

2、为养老金改革团队提供资金

世界银行同时也向养老金改革团队提供资金支持。例如1994年世界银行为阿根廷养老金改革团队提供资金支持；1999年世界银行为波兰养老金改革团队提供资金；1996年世界银行为向乌拉圭养老金改革提供1亿美元的援助。

3、为养老金改革提供专项贷款

世界银行、国际货币基金组织也为改革国家提供专项贷款，以支持养老金改革的实践开展。例如1994年国际货币基金组织为阿根廷提供养老金改革提供专项贷款；1997世界银行为阿根廷改革提供贷款，并把养老金私有化改革作为贷款条件。世界银行在1984至2004年间，为拉丁美洲和加勒比地区的养老金改革提供了30.67亿美元的贷款，为欧洲和中亚地区提供了16.26亿美元的贷款 。

4、通过发布研究报告提供专业支持

国际组织通过对全球老龄化、社会保障发展和养老金发展状况的长期追踪，定期发布研究报告为养老金改革提供数据支持和政策指导。例如经济合作与发展组织（OECD）从2005年开始，每两年发布一次《养老金概览：OECD和G20国家各项指标》（Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators），是研究全球养老金体系的重要资料来源。

特别需要指出的是，世界银行发布的研究报告对全球养老金改革提供了重要指导。1994年，世界银行出版研究报告《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》，第一次提出养老金“三支柱” 模式。其中，第一支柱为政府管理的强制性的现收现付制公共养老金计划；第二支柱是由雇主发起的、私人部门管理的完全积累制职业养老金计划；第三支柱则是自愿参与的、由政府给予税收优惠的个人储蓄计划。世界银行在2004年还发布《21世纪的老年收入保障一养老金制度改革国际比较》报告，以五支柱代替原有的三支柱模式，标志着世界银行在养老金改革领域的关注重点，不再集中于鼓励各国建立个人账户制度，开始兼顾低收入群体的零支柱 。

5、为养老金改革积极开展宣传工作

国际劳工组织继1944年的《费城宣言》之后，于1952年在日内瓦国际劳工会议上通过了《社会保障（最低标准）公约》[Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102)]，标志着国际社会已广泛接受社会保障制度。随后，国际劳工组织成为各国建立公共养老金制度的主要宣传者。公共养老金制度在欧洲大陆发展了几十年之后，开始在北美洲、拉丁美洲，亚洲和非洲实行。国际助老会（HelpAge International）近二十年来一直在国际上不遗余力地推动社会养老金，对该制度的宣传和普及也做出了重要贡献。

（五） 全球养老金改革的典型实践

全球养老金改革的典型实践主要包括公共养老金制度和私人养老金制度。二者的差异主要是基于政府和市场责任的不同而进行的划分。其中， 公共养老金通常由政府主导， 通过收入再分配为公民提供养老收入保障; 而私人养老金通常由市场主导，通过公民年轻时的自我积累满足年老时的养老收入需求。

1、福利型国家公共养老金制度的建立

1891年，冰岛建立了世界上第一个公共养老金制度。此后，丹麦（1891）、新西兰（1898）、澳大利亚（1909）、英国（1909）、瑞典（1913）、加拿大（1927）、南非（1927）、美国（1935）、芬兰（1937）等国家也纷纷建立起福利性质的养老金制度。

2、拉美国家智利私人养老金改革

1981年，智利探索创建世界上首例 DC 型 (缴费确定型)完全积累制养老金制度，其基本特征是引入个人账户，缴费完全进入个人账户，形成账户资产; 养老金账户资产由账户持有人选择养老金特许运营公司，实行专业化、市场化的投资，账户持有人达到退休年龄后从个人账户内提取养老金，实行多缴多得的激励机制。智利养老金新模式引起世界许多国家政府和国际机构的高度关注，智利一批富有养老金改革经验的经济学家也深度参与阿根廷、乌拉圭、玻利维亚等拉美国家的养老金改革工作，先后有 12 个拉美国家效法 “智利模式”实行了不同程度的结构性改革 。随后，“智利模式” 也影响了苏联东欧转型国家和东南亚经济体养老金制度改革，这些国家不同程度地引入个人账户因素。 

3、中国养老金改革历程

（1）国际组织在中国养老金改革开展的工作

改革开放至1986年，国际劳工组织影响显著。国际劳工组织于1985年设立了北京局，主要通过安排和提供改革咨询服务、组织考察以及为改革提供资金的方式影响中国养老金的改革。在国际劳工组织的建议下，中国改变了计划经济体制下建立的类似于苏联模式的国家和企业统包统揽的养老金制度，尝试引入劳动者缴费制度。自此，“缴费”的概念被引入养老金制度中，共担风险的社会责任关系首次出现。

1986年至今，世界银行影响显著。其中，世界银行和我国经济体制改革委员会观点接近，提出的方案更强调建立个人账户制。在之后的十几年间，世界银行持续努力推动我国部分省份做实个人账户，甚至为部分试点省份提供了贷款。然而，随着2009年辽宁省因养老基金收不抵支而挪用个人账户基金，个人账户试点工作在辽宁省正式宣告失败。与此同时，其他试点省份的情况也不乐观。2009年开始，世界银行组织专家小组对中国养老金制度进行专题研究，并于2013年发布了针对中国养老金制度改革的报告，不再建议中国做实个人账户，提出建立名义账户制第一支柱的改革建议。

（2）中国养老金体系的确立和完善

中国的养老金制度自 20 世纪 50 年代初期建立以来，经历了从非缴费型的退休金制度到缴费型的社会养老金制度的发展进程。中国的法定基本养老金制度由职工基本养老金、机关事业单位工作人员基本养老金、城乡居民基本养老金三大制度构成 。这三项制度都采取统账结合模式，但在实践中仍存在着差异性。如机关事业单位工作人员退休后的待遇是统账结合型基本养老金与完全个人账户式职业年金合为一体，退休者享有的是双层结构的养老金待遇；企业职工主要依靠统账结合型基本养老金，只有极少数人可以同时享有完全个人账户式企业年金；居民基本养老金待遇领取者主要享受政府供款的均等化、普惠性基础养老金，由其个人缴费与政府有限补贴形成的个人账户式养老金因个人缴费大多选择最低档而只具象征意义。

二、 全球养老金改革的问题分析

（一） 区域性国际组织较少参与全球养老金改革

积极参与全球养老金改革主要是全球性国际组织，以国际劳工组织、世界银行、国际货币基金组织为代表，区域性国际组织缺位明显。

（二） 全球养老金改革的理念存在分歧

全球养老金改革的分歧，以国际劳工组织和世界银行对立观点为代表。国际劳工组织的出发点是推动更加公平的养老金改革，促进社会公正，强调在预防老年贫困和收入替代两个环节都要进行再分配，主张通过集体性筹资方式来更好地实现社会团结和共济。而世界银行则更加强调有效率的养老金市场化改革，认为私有化养老金是更优的选择。

（三） 养老金改革国际标准难以执行

国际劳工组织1952年第102号公约提出的养老金应达到平均工资40%，提升到1967年第131号提出的养老金应达到平均工资的55%，标准提高了15%。但是仍然存在三个主要因素导致标准难以执行，一是美国、中国两大国以及部分欠发达国家的会员国尚未批准《社会保障（最低标准）公约》[Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102)]，；二是公约中都规定了养老金个人缴费部分需要满30年才能达到领取标准，导致部分批准公约的会员国执行标准不一；三是1967年以后，国际劳工组织只在2012年推出了建议书，建议书对会员国缺乏约束力，未能根据发展态势推出最新公约。

（四） 养老金改革投入的资源尚不充足

1、低收入国家需要投入更多的资源

根据国际劳工组织2021年发布的《世界社会保护报告2020—2022》指出，国家之间、一国地区之间、农村和城市地区之间以及男女之间仍然存在重大差异。政府在社会保护方面的支出也有很大差异。平均而言，各国将其国内生产总值 (GDP) 的 12.8% 用于社会保护，但高收入国家将 16.4% 用于社会保护，而低收入国家仅占其 GDP 的 1.1% 。推动低收入国家改革现有养老金制度，实现对老年人更加公平任重而道远，还迫切需要投入更多的专家、资金和提供更加充足的贷款。

2、国际金融组织提供贷款往往附加不合理的条件

以世界银行和国际货币基金组织为典型，在为一国养老金改革提供贷款支持的同时，往往附加不合理的条件，甚至无视所在国的政治经济特性，强加机构所持的理念于特定国家，造成改革的失败。

（五） 典型养老金改革模式的发展问题

1、高福利国家的养老金危机

发达国家的养老金高福利模式是随着过去经济良好增长的背景下而逐步建立的，随着高福利国家人口老龄化不断加深和全球经济发展的不景气，高福利国家的养老金模式越来越难以为继，迫切需要进行改革。例如20世纪80年代泛希腊社会主义运动党开始执政，主张以公共养老金制度为主导， 建立全面的高水平养老金制度。在泛希腊社会主义运动党执政的10年间，希腊债务率从20%上升到了80% 。随着财政压力不断加重，希腊也一直在尝试缩减养老金，但由于国民对高福利的依赖难以扭转，改革迟迟不能落地。直到2008年债务危机爆发，希腊政府不得不使财政透明化，迫切需要启动新一轮的养老金制度改革。

2、拉美市场化养老金改革忽略了公平目标

20世纪 80 年代以来涌现的拉美养老金私有化热潮，是一系列驱动因素综合作用的结果，包括新自由主义思潮、华盛顿共识、改革初期阶段智利模式运行良好带来的示范效应、世界银行不遗余力的推动等。在这股热潮下，私有化的正面效应被极大凸显，而负面效应却被有意无意淡化。随着时间的推进和养老金制度不断走向成熟，私有化的弊端不断暴露，其中一个最突出问题是：私有化改革过度强调激励机制和效率目标，却忽略了公平目标。积累式的个人账户计划在缴费和待遇之间建立了更加紧密的关系，但同时也大大削弱了通过养老金计划向低收入人群进行收入再分配的能力。由于私人计划的对象主要是那些在正规部门就业的人员，而对于许多国家而言，特别是对于发展中国家而言，存在大量在非正规部门就业的人员，由于收入、教育、参保途径等限制因素，这些人群很难被私人计划所覆盖。结果是，私人养老金计划的覆盖率始终不够高，为了提高效率而推行的私有化改革却成为加大社会贫富差距的工具，公平目标被大大忽视 。

3、中国养老金问题面临的挑战

（1）中国老龄化程度不断加深

根据第七次全国人口普查公报，2020年中国65岁及以上人口占13.50%。与2010年第六次全国人口普查相比，上升4.63个百分点。“十四五”时期，我国将进入中度老龄化社会。中国老龄化程度不断加深，势必会造成领取养老金的人口比例不断上升，缴纳养老金人群比例不断降低，造成养老金的重大困局。

（2）不同群体养老金待遇不公

机关事业单位退休人员、企业退休人员、城市居民养老金领取者、农村居民养老金领取者四大群体的待遇依次递减且差距巨大，同一群体在不同地区的待遇差距亦较大，促进更加公平的养老金待遇已经成了中国大多数人的利益诉求。

三、 提升全球养老金改革的对策建议

（一） 推动更多国际组织参与养老金改革

1、区域性国际组织应积极投身本区域的养老金改革

区域性国际组织作为本区域重要的治理机构，有着熟悉本区域经济社会发展态势的优势，如欧洲委员会、亚太经合组织、非洲联盟等应积极参与本区域国家的养老金改革。

2、中国可以积极参与全球养老金改革

目前中国频繁对外开展国际工程建设，但是在养老金改革领域，中国很少对外开展相关工作。中国可以通过亚洲投资银行、金砖国家新开发银行、丝路基金等机构投入专家、资金和贷款支持和参与亚洲、非洲等地区国家的养老金改革。

（二） 形成更好的全球共识

养老金改革的理念需要在国家福利与个人投入、资本与劳工、公平与效率之间找到一个平衡区间，从长期发展来看，过于偏离任何一个方向都是不可持续的。在权衡各方利益的基础上，通过召开主要国际组织和主要国家参与的全球养老金改革会议等方式，形成普遍接受的养老金改革的全球共识。

（三） 形成更高标准更有约束力的国际标准

国际劳工组织应协调成员国，根据国际经济社会发展最新态势，在养老金待遇标准、缴纳年限等方面提供更具操作性的条款，并充分考虑低收入国家的实际情况，制定具有约束力的新公约供会员国批准并形成实践，特别是新公约内容要取得中美两大国的一致认同。

（四） 因地制宜投入充分资源开展养老金改革

在非洲等低收入地区，国际组织一般可以在该国经济发展的良好阶段，还未进入老龄化社会窗口期开展养老金改革。全球性国际组织和区域性国际组织在宣传、专家、资金和贷款等投入更多资源支持低收入国家开展养老金改革，建立覆盖面更广发展更为公平的养老金制度，并充分考虑低收入国家的政治经济现实，减少附加的各种不合理条件开展改革工作。

（五） 理清政府与市场的责任分担，形成最新典型改革

1、合理划分政府和市场的职责边界是完善养老金制度体系的核心问题

政府功能在于建立系统完善的养老金体系并进行有效监管，同时为全体国民提供基本生活保障，消除老年贫困; 市场功能则是通过调动市场主体和个人责任，进行养老金积累，同时通过市场化运作提高养老金基金运作效率。在养老金制度体系实际运作过程中，政府和市场是相辅相成的，政府通过税收优惠等制度设计为私人养老金制度提供制度支持和监管，市场则通过市场化运作提高公共养老金的运行效率 。

2、多元制度设计来分担风险，促进公平

任何单一的养老金体系都难以应对人口、经济和社会带来的多方面挑战。作为一项具有公共福利性质的制度安排，养老金体系建设的目标不仅要覆盖全民，还需要提供长期可持续、充足的待遇保障。然而，任何单一制度安排均会面临风险：在人口老龄化程度不断加深的背景下，单一公共养老金制度会面临收支不平衡的挑战进而影响养老金待遇的充足性和可持续性；同时，金融市场风险以及积累金额的不确定性又会导致单一私人养老金制度待遇水平不足。因此，必须通过政府和市场责任的分担，通过多元制度设计来分散风险，形成最新的养老金改革典范供全球参考。

3、优化中国养老金的对策建议

（1）提高退休年龄

在 2009 年希腊主权债务危机爆发后，为解决沉重的养老金支付问题，希腊、意大利、西班牙等国将提高退休年龄作为养老金制度改革的首要选项。例如爱尔兰从2014年开始将退休年龄从65岁提高至66岁，2021年开始提高至67岁，2028年开始提高至68岁。西班牙2011年对退休年龄政策进行改革，从2013年至 2027年将退休年龄从65岁提高至 67岁; 达到65岁的退休年龄并且缴费超过 38. 5年， 才能领取全额养老金 。中国未来老龄化程度不断加深，势必要逐步提高退休年龄应对养老金支付问题。

（2）推动建立更加公平的养老金体系

明确以促进公平和缩小差距为根本标尺，坚决杜绝将效率置于公平之上的错误取向。积极有序地缩小四大基本养老群体的养老金收入差距，推进企业年金从少数人专利走向适度普惠。另外，我国农民养老金的财政投入水平与农民养老保障需求差距还很大，未来需加大对农民养老金的财政补贴力度。